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湖北省2016年度省级社会救助资金项目绩效评价
2017-09-26
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一、项目概况

(一)项目立项背景

  湖北省下辖13个地(市州)、103个县(市区)。2016年,辖区总人口5885万。由于各种原因,城乡人口中还有一些低收入家庭、困难家庭。这些家庭中有的因为年老、体弱、残疾、失去父母、缺乏劳动能力等原因,生活难以自保;有的因家庭成员患病或意外,高额医疗费用和意外支出导致家庭基本生活困难。 

  为了保证低收入家庭、困难家庭的基本生活水平,实现社会基本的公平正义,发挥政府救助“托底线、救急难”的作用,湖北省民政厅申请省本级财政安排社会救助资金项目,下含五个子项目,分别为城乡低保资金、农村五保户供养补助资金、城乡医疗救助补助资金、临时救助补助资金,以及城乡孤儿生活保障资金。 

(二)项目实施情况

  社会救助资金项目由湖北省民政厅和省内各地市州民政局社会救助部门具体实施。2016年,围绕服务脱贫攻坚大局,全省农村低保普遍推行了“按标施保”,各地借助居民家庭经济状况信息核对平台,进行了大数据比对。湖北省社会救助办公室作为项目主要实施方,通过下发文件、召开会议、举办培训、定期通报、检查督办、明察暗访、购买绩效评价服务等措施,推进了项目实施。  

(三)项目绩效目标

   社会救助资金项目是常年持续性项目。根据项目申报文本,本项目年度绩效目标,包括: 

  (1)全省低保保持动态管理下的应保尽保。 

  (2)逐步提高五保对象生活水平,使之与当地经济社会发展和人民生活水平相适应。 

  (3)资助医疗救助对象参合参保工作覆盖率达到100%;重点救助对象政策范围内住院治疗自付费用在年度封顶线内的报销比例达到70% 

  4)对遭遇急难家庭和人员及时救助,最大限度减少因生活困难发生极端事件,有效预防挑战社会道德和心理底线事件发生。 

  5)为全省孤儿发放基本生活费。 

二、绩效分析及评价结论

  项目投入方面,项目立项规范、绩效目标合理、绩效指标明确。在资金落实方面,省级社会救助资金均能及时到位,个别县市在按规定要求提供配套资金方面还有待加强。项目过程管理方面,作为已经运行多年的常年持续性项目,社会救助项目业务和财务管理的各项制度健全,但在制度执行有效性、项目质量可控性、资金使用合规和财务监控有效等方面还有待加强。尤其是项目质量可控方面,评价中发现,基层工作经费和工作人员不足、经办能力欠缺的情况比较常见,个别地区未能按要求定期入户核查和复核,救助对象档案存在信息不完整、资料不全现象。在财务管理方面,各地都按规定实行了国库支付制度。救助资金拨付有完整的审批程序和手续,未发现截留、挤占、挪用和虚列支出等情况。失分点主要是各地预算执行率偏低,个别地区存在账面资金收支不相符、或者公开公示不规范的情况。项目产出方面,多数地区都适时调整了救助标准和补助水平;消费支出替代率持续提高,资助重点保障对象参保参合率、政策范围内住院自付费用报销比例均达到绩效标准,救助对象实际获得帮助增大。2016年行按标施保和大数据比对之后,一方面救助对象更加精准,但另一方面也导致救助人数和参保参合人数低于项目申报文本中的绩效指标,导致失分较多。此外,通过问卷调查发现,仍然存在一些地区低保金未能按月发放,救助申请到审批时限超期。项目效果方面,在各地民政部门的努力下,社会救助政策,尤其是城乡低保政策的知晓率相当高。救助政策的实施提升了公众对政府的信任度(相信政府会帮助穷人)、减少了社会极端事件,有助于增进社会团结、维持社会和谐稳定。总体上,社会公众对项目实施效果相当满意,对救助信息公开程度、救助及时性和救助水平的直接满意度都超过80%  

  本次绩效评价总分100份,最终总体得分88.178 分,评价结论为良好。 

 三、主要经验及做法、存在的问题和建议

  (一)经验

  在社会救助资金使用过程中,湖北省民政系统坚持五大发展理念、围绕建设“创新、务实、现代”民政的总体目标,做了大量的努力,取得了一些很好的经验,择要概括如下。 

  1. 制度创新托底线     

  2016年,湖北省民政厅在省委、省政府的正确领导和大力支持下,进行了一系列制度创新。省民政厅围绕农村低保、低保与扶贫开发衔接、城乡特困人员救助供养、重特大疾病医疗救助、临时救助制度、以及社会救助监管长效机制,先后出台了7个规范性文件,各地也都制定出台了相应的地方性文件,为织牢最后的安全网、托底民生提供了政策支撑。 

  2. 技术治理促精准 

   2016,借助各地居民家庭经济状况信息核对平台这一技术手段,全省民政系统配合省纪委开展了社会救助“大数据”比对专项监督检查工作,并大力推进了农村低保“按标施保工作”。民政系统通过电子政务网或专线与公安、工商、税务、银行、人社等相关部门(单位)建立在线查询的数据接口,实现数据在线实时查询。在线查询与线下查询、线下采集方式相结合,使得救助对象更加精准,既减少了社会公众对“关系保”、“人情保”的质疑,也减轻了基层经办人员在对象认定中的困扰。 此外,调研中还发现,一些地方民政部门也已经尝试采用新的网络技术手段提升社会救助的绩效。比如安陆市开通了安陆市救急难公众服务平台;潜江市社会救助局负责人及时关注微信朋友圈中的社会求助信息,积极主动施救。多种信息显示,网络技术和新社交媒体工具在社会救助工作中将大有可为,有利于实现精准救助、及时救助,提升社会救助项目的绩效。  

  3. 引入社会力量补短板 

  社会救助是政府不可推卸的责任。然而,这并不排斥在特定的环节和事项上,政府部门通过与社会组织或市场的力量合作,共同实现社会救助的目标。在民政系统自身经办能力不足的情况下,这种合作显得尤其必要而有价值。评价工作中了解到,省民政厅曾采用购买服务的方式,委托专业调查机构对全省30个县市区的农村“按标施保”工作成效进行评估。该评价工作由于受托机构独立、专业和高效的工作,取得了较好的效果。又例如,京山县民政局为解决低保公示不规范的问题,与某广告公司签订购买服务合同,由县救助局提供统一的公示终端文本,广告公司负责公示文本的印制,并利用其已有的广告渠道,定期张贴到各村委会的统一公示栏上,收到了很好的效果。这种借助市场和社会的力量,补齐政府民政系统的短板,打通社会救助工作中最后一公里的做法,值得其他地方参考借鉴。 

   (二)存在的问题与建议

   1.资金整合使用有待加强 

  绩效评价中发现,各地社会救助资金结余率较高。有的地区资金结余率为15% 左右,还有的地区结余率高达25%。进一步审视发现,城乡低保子项目的资金相对充裕,而医疗救助子项目资金多数吃紧。这主要是因为按标施保和大数据比对之后,城乡低保救助对象数量大幅度减少,导致低保资金需求量减少。与此对照,将低收入救助对象、因病致贫家庭重病患者和建档立卡贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围后,医疗救助资金的需求相当强烈的需求。由于各级财政用于医疗救助的预算原本有限,导致救助对象的合理需求未能得到充分满足。在临时救助和孤儿救助中也存在类似的情形。总体来看,临时救助的水平相对较低,有的地区没有充分理解和落实“救急难”的政策要求,满足于一次发放几百元作为安慰;孤儿生活保障金标准多年一直原地踏步等等。这些都影响了资金的使用效率,限制了社会救助制度托底保障作用的充分发挥。 

   2.救助的时效性有待加强 

  时效性方面的欠缺主要表现在救助申请到审批的时间上。根据《湖北省社会救助实施办法》的相关规定,低保、五保、临时救助从申请到审批所用时间最长为37日。该办法也规定了审批之前需要通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式,对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实。实际工作中,要在如此短的时间之内召集齐符合法定人数的民主评议小组成员来进行群众议会,并不是一件容易的事。此外,为推进项目规范管理,要求乡镇干部对新增对象入户抽查率100%,县级干部入户抽查率30%。完成这些工作都需要一定的时间。工作现实与理想化的政策要求之间还存在一定的差距。 

   3.基层经办能力亟待提升

  近年来,随着政府对民生工作的重视,也为回应困难群众的迫切需要,民政部门需要负责实施的社会救助项目不断增加。从最初的城市低保、三无、农村五保,逐渐扩展到目前以城乡低保为核心,包含特困救助、医疗救助、临时救助、教育救助、住房救助等在内的多种救助项目。在项目管理上,对规范性和专业性的要求也越来越高。比如民政员需要十分清楚家庭经济状况核算的方法、达到入户核查的频次要求、了解医疗救助覆盖的各病种和报销政策等等。而实际工作中,社会救助工作只是基层民政工作者庞杂的工作中的一部分。调研中有人戏称,基层社会救助工作者“干的是正式工的活,拿的是临时工的钱,担的是公务员的责”。工作繁重、待遇偏低、工作压力大,导致一线经办人员工作流动性大,不愿干、不会干、干不了等问题比较突出。基层经办能力不足已经成为社会救助事业发展的掣肘。 

   基于以上分析,本报告提出如下建议:

   1. 资金使用方面,社会救助资金各个子项目资金进一步整合,根据需要提高医疗救助资金和临时救助的支出比例。

  2016年大数据比对和全省按标施保工作之后,城乡低保、五保、孤儿等救助对象的数量将保持相对稳定,资金需求量也将相对稳定。而有数据显示,全国贫困人口中,44.2%人是因病导致灾难性医疗支出致贫。这提示,医疗救助需求量将在社会救助资金中占相当的比例。自2015年以来,湖北省已实行将省级社会救助资金打通使用。评价工作中各地民政局都反应,资金打通使用后大大提高了医疗救助的效果。鉴于省级预算只是整个社会救助资金中较少的一部分,建议将中央财政对省级转移的各类社会救助资金也进行类似的整合,打通使用,进一步提高社会救助资金的使用效率。 

    2. 项目管理方面,搞好授权与监控的平衡。

  为避免贫困导致触及社会底线的事件发生,一线工作人员优势需要临机决断,以便能迅速解决群众困难、安抚群众情绪。可以尝试建立社会救助绿色通道制度,比如为不同级别的民政经办机构赋予相应的权限,设立一定额度的临时救助准备金。遇到紧急情况,先行施救,事后补办审批手续。这就需要各地根据实际情况,妥善解决好授权与监控的平衡。 

   3. 提升经办能力方面,通过技术手段和建立伙伴关系提高项目运行的绩效。

  要推动基层经办人员向愿干事、会干事、干好事转变,首先需要通过提高待遇、保障工作条件等措施提高该工作岗位的吸引力。同时,也需要不断开发、运用新的技术手段,通过与不同政府部门、市场部门和社会力量建立伙伴关系或购买服务,可以取长补短、有效弥补民政系统人手不足、经办能力欠缺的问题,提升项目运行的绩效。  

  (评价机构:华中师范大学公共管理学院)   

    

    

    

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