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为提升基层社会救助经办服务能力助推加油——《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》的解读
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时间:2018-04-25 08:56     
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  近日,经省委、省政府主要领导审定同意,省民政厅、省编办、省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合印发《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》(鄂民发﹝20187号,以下简称《实施意见》)。 

  一、文件出台的背景和意义 

  (一)背景 

  针对当前基层社会救助经办服务能力薄弱的突出问题,着眼于增加救助服务有效供给,提高社会救助服务质量和效率,为社会救助对象提供及时、高效、专业的救助服务,按照加快转变政府职能,改进公共服务提供方式的基本思路,民政部等部门提出积极推行政府购买服务,促进社会力量参与,加强基层社会救助经办服务能力。20179月,经报党中央、国务院同意,民政部、中央编办、财政部、人力资源和社会保障部联合印发《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》,充分体现了党中央、国务院为困难群众编织一张保障基本生活的“安全网”和消除社会救助服务“中梗阻”和打通民生保障“最后一公里”的决心。 

  为贯彻落实好《意见》,省民政厅、省编办、省财政厅、省人力资源和社会保障厅在参加民政部、财政部组织的培训,开展专项调研、多次座谈的基础上,形成文件送审稿,报请省委、省政府审定同意后,联合印发了《实施意见》。 

  (二)意义 

  第一,积极推行政府购买服务,加强基层社会救助经办服务能力,是落实党中央、国务院对社会救助工作要求的重要举措。国务院办公厅201396号文《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》部署了政府购买服务工作。党中央、国务院同意,专门就通过政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力,由四部门联合印发《意见》,充分体现了党中央、国务院对社会救助工作的格外重视,对困难群众的格外关心。《实施意见》经省委、省政府审定同意,进一步明确了指导思想、基本原则、目标任务、保障措施,特别是进一步明确了政府购买服务所需经费的筹集渠道,制定了按照社会救助对象数量、人员结构等因素配备相应人员的具体办法和措施,以清单的形式规范了购买服务的内容,为通过政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力湖北实施提供了基本遵循。 

  第二,积极推行政府购买服务,加强基层社会救助经办服务能力,是适应新时代社会救助事业发展的必然要求。社会救助体系经过二十多年的建设与发展,开始走向定型和完善的新阶段。长期以来,社会救助采取的主要方式是提供现金或实物,救助实施方式单一化,救助效果无法获得实质上的提升,也无法满足救助对象差异性与多样化所带来的多样救助需求,难以对救助对象的困难和成因采取有针对性的解决措施。因此,拓展社会救助服务内涵成了社会救助管理工作中的重要一环,在社会救助手段和方式上,促进由传统的、单一的物质和现金救助转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助,实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化,最大程度发挥社会救助的综合效用,是今后我国社会救助事业发展的必然选择和主要方向。 

  近年来,在社会救助实践中,形成了两个方面的共识:一是必须充分发挥社会救助服务的作用,特别是通过现金救助与救助服务相结合,能更有效的缓解困难家庭的贫困问题,激发困难家庭走出贫困的信心和决心。二是社会救助制度发展需要不断创新。通过政府购买服务来加强基层社会救助经办能力,不仅能够有效推进政府购买社会服务的要求,而且有利于政府转变职能,有利于培育和发展社会组织,形成政府主导、社会力量多元参与的社会救助新格局。从长远来看,必然会产生深远的影响,具有重大的现实意义。 

  第三,积极推行政府购买服务,加强基层社会救助经办服务能力,集中体现了以人民为中心的发展思想,对于强基层、打基础和提升为民服务的整体水平具有重要作用。当前,由于基层社会救助经办服务能力薄弱,特别是人手不足、经费短缺、方式单一、效率不高等问题,导致一些地方社会救助兜底保障能力不足问题时有发生。基层社会救助经办服务机构直接面对群众,是联结党和群众的“最后一公里”,其经办能力和服务水平决定着各项社会救助政策能否落到实处。因此,通过政府购买服务,以强化社会参与、创新服务机制、拓展服务内容、统筹救助资源、提升服务效能为重点,才能全面形成救助制度的合力。 

  二、关于推行政府购买服务的要点释义 

  (一)关于购买主体。《实施意见》明确,“县级以上人民政府是购买社会救助服务的主体,本级民政部门具体负责组织实施工作。乡镇人民政府、街道办事处也可购买社会救助相关服务。” 

  其中包含两层意思:一是县级以上人民政府是购买社会救助的主体,乡镇人民政府、街道办事处也可购买社会救助相关服务。二是县级以上人民政府购买社会救助服务时,本级民政部门具体负责组织实施工作;乡镇人民政府、街道办事处作为购买社会救助服务主体时,自行组织实施。 

  问题1:购买社会救助服务时,县级以上人民政府与本级民政部门的职责关系如何区分? 

  答:“政府主导”是政府购买社会救助服务的基本原则之一,政府在购买社会救助服务中主要发挥组织领导、制度设计、财政保障和监督管理职责。民政部门作为政府的组成部门,在政府的领导下开展工作,主要负责对政府购买社会救助服务的统筹规划、组织实施和绩效评价等具体工作。 

  问题2:县级以上人民政府购买社会救助服务时,购买主体与承接主体签订合同时,具体谁来签? 

  答:由本级民政部门来签。其一,根据《预算法》关于预算执行的有关规定,“各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。”因此,只要政府购买社会救助服务的预算列入了民政部门,则民政部门是相应的执行主体。这并不与《政府购买服务管理办法(暂行)》有关规定相冲突。其二,《意见》和《实施意见》特别强调了本级民政部门要负责具体组织实施。对于此类问题,各地在制定工作计划和实施方案时,可以依据有关规定予以进一步细化、明确。 

  (二)关于购买内容。《实施意见》明确,向社会力量购买服务主要包括事务性工作和服务性工作两类,并以清单的形式规范了14项购买内容。由于社会救助服务的需求是多样的、变化的,不可完全预知的,因此《实施意见》特别强调了市、县政府可以确定购买其他社会救助服务。但是,应当由政府直接承担的行政管理性事务,以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的救助服务事项,不得向社会力量购买,防止政府行政管理职能虚化和公共资源闲置。 

  (三)关于承接主体。承接政府购买社会救助服务的主体主要是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,按事业单位分类改革应划入公益二类或生产经营类的事业单位法人,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。 

  问题3:目前,本地没有承担过社会救助服务的社会组织,怎么办? 

  由于推行政府购买服务是新生事务,培育、发展社会力量参与社会救助是推行政府购买社会救助服务的重要前提,也是必经之路。特别是家计调查、对象排查等事务性工作,由本地的社会组织提供相关服务效率更高,更契合实际。要按照“在购买服务中培育发展社会组织,在培育发展社会组织中全面推行政府购买服务”的思路,充分发挥民政部门负责登记、管理社会组织的优势,大力培育发展本地能够提供社会救助服务的社会组织,引导、支持、鼓励符合条件的社会组织公平参与竞争。 

  比如,对于一些事务性工作,能够由社会救助经办服务机构直接承担,但是由于人手不足需要购买服务的,在开展相关工作时,可以邀请相关社会组织派员跟班见学,实打实的培训骨干。 

  比如,对于一些专业较强的服务性工作,走出去、请进来,借鉴其他地方经验,逐步培育和发展本地社会组织。 

  总之,要按照先易后难、逐步推进的原则,大力培育和发展社会组织,激活社会力量参与社会救助,确保“十三五”时期通过政府购买社会救助服务全面推行。 

  (四)关于购买机制。各地要合理设置购买项目,将社会救助服务纳入相关部门政府购买服务指导性目录。 

  购买机制具有很强的实践性,而政府购买服务需要各地在实践中不断完善。因此,《实施意见》中只作了原则性规定,并要求市州选择一个县市开展试点。省里将在总结各地试点经验的基础上,对购买方式、程序和标准等作出具体规定。 

  (五)关于经费保障。政府购买社会救助服务所需经费,从各级既有的社会救助工作经费或社会救助资金等预算中统筹安排。 

  问题4:各级既有的社会救助资金包括哪些? 

  答:主要包括中央、省和市县安排的困难群众救助资金和医疗救助资金,以及其他社会救助资金。 

  问题5:乡镇民政公益性服务“以钱养事”经费、就业公益性岗位等相关政策是否作废? 

  答:不是。对原在财政预算中已安排资金且明确通过购买方式提供的“以钱养事”等服务项目,按原有规定执行。 

  (六)关于绩效评价。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制,就服务成效、项目管理、社会影响等多方面内容,加强对购买社会救助服务工作的绩效评价。 

  问题6对购买社会救助服务工作的绩效评价,能否只以第三方的评价结果作为依据? 

  答:不能。绩效评价的主要责任在购买主体,第三方评价只是综合性评价中的一部分。《实施意见》还强调,在绩效评价体系中,要侧重服务对象对救助服务的满意度评价。 

  (七)关于监督管理。各地要加强对政府购买社会救助服务的监督管理,完善事前、事中和事后监管体系,明确部门职责,依法实施综合监管,确保购买行为公开透明、规范有效。 

  四、关于加强基层社会救助经办服务能力的要点释义 

  一)关于窗口建设推动跨部门救助事项的业务协同,依托现有政务大厅,在乡镇(街道)层面普遍设立“一门受理、协同办理”窗口,或结合综合服务窗口,统一受理、转办(介)社会救助申请事项,让“群众来回跑”变为“部门协同办”。 

  加强基层社会救助经办服务能力建设的主要目标是尽快形成一门受理、协同办理、资源统筹、综合施救的社会救助工作格局。而这个工作格局的形成,起点于“一门受理”窗口,终点在于通过“协同办理”落实到救助对象身上。因此,各地一定要把“一门受理、协同办理”这个社会救助综合服务平台做实,通过建立责任明确、流程清晰的首问负责、一次性告知、限时办理等制度,不断优化工作流程,真正做到让困难群众求助有门、受助及时。 

  (二)关于经办力量。《实施意见》进一步明确了县乡两级社会救助经办服务人员配备标准。各地要综合考虑辖区内社会救助服务事项、服务范围、对象数量以及当地经济社会发展水平等因素,合理确定县乡两级开展社会救助经办服务所需工作人员,科学整合县(市、区)、乡镇(街道)管理机构及人力资源,充实加强基层社会救助力量,确保事有人管、责有人负。经整合后社会救助工作人员仍不足的,不新增编制,通过购买服务由社会力量承担相关工作。由相关社会组织向县级民政部门、乡镇(街道)、村(社区)或特困人员供养服务机构派遣工作人员。 

  问题1:通过社会力量派遣人员的数量,是不是按照基层社会救助经办服务机构实际人数与人员配备标准的差额来定? 

  答:不是。社会救助经办服务人员配备未达到标准,首先要通过整合县、向管理机构及人力资源,充实加强基层社会救助力量。经整合后社会救助工作人员仍不足的,不能新增编制,也不能简单地购买“人员”。而是采取购买服务的方式,由社会力量派遣工作人员来承担一定量工作。具体派遣多少人,是社会组织的事。但在具体操作时,可以对照人员配备标准,按照相应的工作需要多少人花多少时间才能完成的思路,科学合理预算安排购买服务所需资金量。 

  问题2:是不是基层社会救助机构人员配备达到了标准,就不能购买服务了? 

  答:不是。首先,《实施意见》制定的标准,是一个最低标准,并不是唯一标准。比如,在一些地广人稀的偏远山区,完全按照此标准,是不合理的。各地应根据实际情况,科学预算安排相关购买服务经费。再者,遇到一些专业性较强的事务,比如开展特困人员生活不能自理能力评估,则必然要通过购买服务由社会力量来承担相关工作。总之,只要是有利于加强基层经办服务能力,有利于更好服务困难群众,就可以实施。 

  (三)关于发挥村(居)委员会作用。村(居)民委员会要协助做好救助对象困难排查、发现报告,救助申请家庭经济状况核查、公示监督,救助对象动态管理、信息报送,救助政策咨询、宣传引导等工作。县级民政部门要会同相关部门积极探索建立村级社会救助协理员制度并制定具体办法。 

  问题3:制定建立村级社会救助协理员制度的具体办法,能否单独发文? 

  答:可以。另外,已经建立村级社会救助协理员制度的,可不再发文。 

  (四)关于信息化建设。加快推进社会救助信息化建设,实现社会救助信息互联互通、资源共用共享。 

  加快信息化建设,是精准认定救助对象的必然要求,也是统筹资源,实施综合救助的必由之路。目前,省里正按照“救助对象信息省级全集成、救助资金发放全对接、救助工作信息可全查询”的思路,进一步完善社会救助信息系统,着力构建社会救助工作“一网打尽”的信息体系。各地要积极探索建立社会救助对象需求与慈善救助帮扶资源对接信息平台,实现政府救助与慈善救助的有机结合。 

  (五)关于人员培训要加强教材开发,实行省对市县、市州对县乡、县对乡村分级培训,切实增强基层工作人员对社会救助政策的理解和把握,培养一批社会救助骨干人才。 

  社会救助工作政策性强,而且伴随经济社会发展不断发展和完善,增强基层工作人员对社会救助政策的理解和把握,是一项基础性经常性工作。《实施意见》还将社会救助业务培训纳入了政府购买社会救助服务清单。各地要采取政策解读、专家授课、经验介绍、案例分析、互动参与等多种形式,提高人员培训质量和效率。 

  五、2018年贯彻落实《实施意见》的有关工作要求 

  《实施意见》要求通过政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力,从2018年开始实施,“十三五”时期全面推行。各地民政部门要会同有关部门在调研培训的基础上,迅速向当地党委、政府专题报告,加强对政府购买社会救助服务工作的统筹规划,研究制定工作计划和实施方案,确保2018年每个县(市、区)实施项目不少于1个,随州市、鄂州市实施项目种类不少于2个,其他市(州)实施项目种类不少于3。各地在推行政府购买服务中遇到需要提供政策支持的困难问题,请及时向省社会救助办反馈。 

  各地要充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体,广泛宣传实施政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的重要意义、主要任务、重点内容和实施效果,精心做好政策解读,加强正面舆论引导,主动回应社会关切,充分调动社会力量参与的积极性,增强社会各界的认同与支持,为推进政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力营造良好的工作环境和舆论氛围。 

 

相关链接:《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》(鄂民政发〔2018〕7号)    

    

    

    

    

    

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